Парламент Карелии одобрил инициативу Петросовета о сити-менеджере.

На сессии, состоявшейся 18 июня 2015 года,  депутаты Заксобрания республики большинством голосов поддержали внесенный Петросоветом законопроект об избрании главы городской администрации по конкурсу.

За инициативу горсовета высказались 28 депутатов, против — 12 парламентариев. Законопроект одобрен в трёх чтениях.

Напомним, 3 июня Петросовет принял обращение к Заксобранию с просьбой поддержать инициативу о том, чтобы глава администрации избирался городскими депутатами из числа кандидатов, прошедших конкурс. По словам председателя горсовета Геннадия Боднарчука, конкурсные требования к кандидату исключают возможность назначения на должность сити-менеджера неподготовленных людей и технических кандидатов, а также позволяют выбрать хозяйственника, который не будет отвлекаться на политические аспекты и сосредоточится исключительно на городских проблемах и их решении. При этом усилится контроль за деятельностью городской администрации. В случае неисполнения должностных обязанностей предусмотрена процедура расторжения контракта и увольнения сити-менеджера.

Предложение петрозаводских депутатов практически единогласно поддержали депутаты Костомукшского горсовета. В поддержку инициативы также высказался Общественный комитет по реализации Послания Президента РФ в Петрозаводске, представители общественных организаций города и республики, жители города Петрозаводска.

В прошлом году был принят Закон, который касался первого этапа реформы местного самоуправления. Подавляющее большинство муниципалитетов настаивали, что необходимо применить модель, которая уже была апробирована во многих районах, а именно: избрание на прямых выборах первого уровня местной власти, то есть в поселениях, и формирование из числа депутатов — районных советов, которые затем из своего состава выбирают главу района, что и было зафиксировано в данном Законе. При этом законодатели, идя на встречу участникам  митингов, организованных региональным отделением партии «Яблоко», оставить прямые выборы в городских округах, сохранили в Законе данную норму.

Что показала реальность? А в реальности мэр Галина Ширшина показала полнейшую несостоятельность в профессиональном управлении городом, поэтому депутаты Петросовета и выступили с такой законодательной инициативой.

Что говорят известные люди Карелии о принятом Законе?

Глава Карелии Александр Худилайнен прокомментировал сегодняшнее решение депутатов Заксобрания республики об отмене выборов мэра Петрозаводска.

Сегодня в Карелии большинством депутатов Законодательного собрания республики принят закон, определяющий порядок избрания глав администраций в Костомукше и в Петрозаводске.

Главы администраций городских округов будут утверждаться депутатами по результатам конкурсного отбора. Это решение, правильность которого проверена временем и историей республики,

— отметил в своем комментарии Александр Худилайнен.

Глава Карелии в качестве примера привел Павла Васильевича Сепсякова, который руководил Петрозаводском в течение почти 14 лет, с  1969 по  1982  год, был председателем исполкома Петрозаводского горсовета. Неоднократно назначался на ответственную должность.

Под его мудрым руководством, где не было места политике, город преобразился, раскрыл свой потенциал и обрел ту необычайную красоту и ухоженность, которой Карелия когда-то гордилась.

Худилайнен подчеркнул:

Данное решение депутатов избавляет местное самоуправление в городских округах от излишней политизации и ставит действия исполнительной власти под жесткий контроль депутатского корпуса.

Считаю, что сегодня своими решениями депутаты Законодательного Собрания, городских округов еще раз доказали, что республика готова к объединению на благо всех жителей Карелии,

— сказал губернатор Александр Худилайнен.

Бывшие мэры Петрозаводска прокомментировали отмену выборов

Сергей Катанандов, сенатор от Карелии (руководил городом с 1990 по 1998 год):

Я полностью поддерживаю решение депутатов Петросовета и Заксобрания поддержать отмену выборов мэра. Хочу отметить, что это вынужденная мера, вызванная весьма печальным состоянием города, плохой работой действующей администрации. Напомню, что еще недавно депутаты Законодательного собрания голосовали против отмены выборов. Но сейчас ситуация поменялась.

Напомню, что в Карелии принята Федеральная целевая программа до 2020 года. Все ветви власти сейчас должны объединиться, чтобы реализовать все намеченные в рамках программы планы. Мы же пока видим, что конфликт правительства и мэрии никак не заканчивается. Знаю, что все попытки правительства пойти навстречу городу, помочь городской власти не встречают поддержки.

Как действовать в такой ситуации Галине Ширшиной? Я не вправе давать ей советы. Но в такой ситуации, когда нет поддержки депутатов, когда такое положение в городе, я лично подал бы в отставку и пошёл заниматься другими делами.

Андрей Демин, вице-президент группы компаний СМИТ, которая производит теплоизолирующие трубопроводы (мэр Петрозаводска с 1998 по 2002 год):

Я, в принципе, против всеобщего избирательного права. Считаю, что в небогатой стране, коей является Россия, всеобщее избирательное право создает глобальные риски. Но это тема отдельного большого разговора. Поэтому, если Заксобрание, взвесив все «за» и «против», приняло решение об отмене прямых выборов глав муниципальных образований, это решение является правильным.

Виктор Масляков, мэр Петрозаводска с 2002 по 2009 год:

В ситуации серьёзного экономического кризиса всю полноту ответственности за ситуацию в регионе должен нести губернатор. Такая ответственность подразумевает, что глава региона должен иметь механизмы влияния на мэра. С моей точки зрения, в настоящий момент вполне оправдано «ручное управление».

Без чётко выстроенной вертикали власти сегодня, я уверен, очень сложно минимизировать социальные последствия, связанные с непростой внешнеполитической и финансовой ситуацией, в которой оказалась наша страна. Это особенно актуально для дотационных регионов со скромными финансовыми возможностями, к которым относится Карелия. А оценить эффективность управления республикой жители Карелии смогут через некоторое время на выборах губернатора.

Николай Левин, управляющий Отделением Пенсионного фонда РФ по Республике Карелия (был мэром с 2009 по 2013 год):

Приведу личный пример. В 1995 году меня, тогда не депутата, не выборного кандидата, просто взяли и назначили на депутатской сессии главой Беломорского района. Федеральное законодательство того времени позволяло так поступить. По сути, я и был сити-менеджером.

В качестве главы района я чувствовал колоссальную ответственность перед населением. Считаю, что и избранный мэр, и сити-менеджер должны работать с депутатским корпусом, с людьми. Но выбрать на должность градоначальника можно и человека по конкурсу. А оценивать и контролировать работу такого назначенца в дальнейшем будут профессионалы.

По материалам  информационно-развлекательного портала «Петрозаводск говорит» (http://ptzgovorit.ru/content/byvshie-mery-petrozavodska-prokommentirovali-otmenu-vyborov).

Как видим, все бывшие градоначальники, избранные через процедуру всенародных выборов, поддержали решение карельских депутатов.

Не остался в стороне и «тайный управитель» города Василий Попов, который, находясь за границей и переживая, что может потерять влияние на управление муниципальной собственностью в личных интересах, заявляет:

Конечно, яблочники и мэр уже высказались и ещё выскажутся по поводу решения ЗС. Для яблочной команды сейчас главное — не допустить досрочной отставки Ширшиной (http://ptzgovorit.ru/content/vasiliy-popov-glavnoe-dlya-yablochnoy-komandy-ne-dopustit-otstavki-shirshinoy).

Предельно ясно и понятно — борьба за власть любыми способами и методами, отсюда  — нас ждут различные митинги, пикеты и прочее, прочее…

Вопросы

По поводу нового порядка избрания руководителя местной администирации у населения, естественно, возникают вопросы, например, такие:

• Назначение руководителя местной администрации по контракту — это принципиально новая модель муниципального управления? Как давно она появилась?

Эта модель управления не такая уж и новая. Если трактовать понятие совсем широко, то прототипом одного из первых сити-менеджеров на Руси был Рюрик, приглашённый новгородским вече «княжити и володети». Да и в более поздние времена в Новгороде существовала практика приглашения князей и заключения с ними договоров, а если князья плохо исполняли свои обязанности, вече им «указывало дорогу», то есть попросту изгоняло. В современном же понимании институт сити-менеджеров возник в 1908 году в городе Стонтоне, в США. Там было принято решение, утверждающее должность генерального менеджера города. В настоящее время контрактный менеджмент охватывает около 90% территории Соединенных Штатов, распространена такая система и в других странах. В Российской Федерации институт главы местной администрации, назначаемого по контракту, появился с вступлением в силу Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

• Почему эта модель управления оказалась востребованной именно сейчас? Каковы её преимущества?

В 30-х годах XX века Лев Велихов, известный специалист в области муниципального управления, автор фундаментальных исследований «Опыт муниципальной программы» и «Основы городского хозяйства», на вопрос: «Какую схему управления городом выбрать?» — отвечал:

Всё зависит от того, какие на данный момент есть кандидаты в местное руководство. Если есть яркий, сильный лидер, разумно выбирать главу населением. Если такового нет, лучше нанять управляющего-профессионала, чтобы обезопасить город от экономических ошибок.

Мысль Велихова можно развить в том ключе, что даже наличие яркого лидера не гарантирует, что этот человек, заслуженно придя к власти путём честных выборов, будет обладать необходимыми навыками управленца. А учитывая, что глава администрации руководит ею на основах единоначалия, последствия низкого уровня профессионализма руководителя могут быть весьма серьёзными.

В свою очередь, именно профессионализм в сфере хозяйственного управления — основной критерий при назначении сити-менеджера на должность. Наличие компетентного управленца, безусловно, положительно влияет на инвестиционную привлекательность конкретного муниципального образования.
При данной модели более чётко определены роли органов местного самоуправления. Сити-менеджер, в отличие от главы (фигуры политической), являясь профессионалом-хозяйственником, не вмешивается и не вовлечён в политическую жизнь муниципального образования. Он исполняет только исполнительно-распорядительные функции. Кроме того, снижается вероятность возникновения конфликтов между представительным органом и главой муниципального образования, который в этом случае выступает председателем данного органа местного самоуправления.

• Какую роль в этом процессе должен играть региональный комитет по взаимодействию с органами местного самоуправления?

Важнейшей функцией комитета является оказание муниципальным образованиям организационной и методической поддержки в развитии местного самоуправления. За этими казенными фразами скрывается простой смысл — комитет обобщает и анализирует опыт работы как муниципальных образований Республики Карелия, так и муниципальных образований других субъектов РФ, чтобы помочь эффективной работе городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов.

Возможности комитета совместно с Ассоциацией муниципальных образований позволяют разрабатывать для муниципальных образований обоснованные методические рекомендации по применению различных норм законодательства на основании существующей практики.

Например, для муниципальных образований, которые решили перейти к назначению глав администрации на основе конкурса, комитетом должны быть  подготовлены методические рекомендации по порядку организации и проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, назначаемого по контракту, а также типовое положение о порядке проведения конкурса на замещение должности руководителя администрации. Кроме того, представители комитета должны входить в состав конкурсных комиссий при проведении конкурсов на замещение должности главы администрации.

Система сити-менеджмента имеет явные преимущества. Отсутствие необходимости проходить через всенародные выборы позволяет главе исполнительной власти не тратить силы на проведение пиар-кампаний для поддержания своего авторитета у избирателей, а сосредоточиться на болевых точках развития города.

Попробуем разобраться, в чем заключаются преимущества данной модели управления.

Почему нужен сити-менеджер — профессиональный администратор и хозяйственник

Одной из его главных задач является повышение эффективности муниципального управления посредством привлечения к данной деятельности подготовленных профессионалов, т.е. замена чиновников в аппарате муниципальных образований, не справляющихся со своими административно-хозяйственными обязанностями, на тех, кто может выполнять эти обязанности более качественно.

В последнее время среди институциональных изменений в сфере местного самоуправления одной из наиболее заметных тенденций стало использование всё в большем числе муниципалитетов системы сити-менеджеров.

С чем это связано?

1. Довольно часто избранные населением главы муниципальных образований (мэры) и члены их команд настроены в основном на политическую составляющую своей деятельности и слабо представляют стоящие перед муниципалитетом хозяйственные задачи и уж тем более пути их решения.
   Так, результаты исследования «Муниципальная власть и малый бизнес», проведенного в 2012 г. по заказу «Опоры России», показали, что только 10% глав муниципалитетов, опрошенных медиахолдингом «Опора-кредит», действительно понимают, что им нужно развивать в своих муниципальных образованиях. Проблема здесь в том, насколько возможно превращение общественного деятеля, политика в профессионального управленца. Ведь эти занятия требуют разных навыков и опыта. Умение организовать предвыборную кампанию, митинг, установить доверительные отношения с представителями СМИ, выступить с зажигательной речью перед населением не всегда равнозначно умению эффективно и повседневно заниматься вопросами здравоохранения, образования, ЖКХ, строительства жилья, ремонта дорог, привлечения необходимых инвестиций и установления доверительных рабочих отношений с представителями бизнеса и региональной властью. Хорошо, если эти умения совпадают, хотя таких примеров становится все меньше.
2. Многочисленны законодательные нарушения, воровство и коррупционные скандалы, связанные с главами муниципальных образований (мэрами), избранными напрямую населением.
3. Cнижение уровня доверия населения целого ряда регионов РФ к модели сильного мэра, что подтверждается весьма слабой явкой населения на выборы некоторых глав муниципальных образований (мэров). Так, мэр Галина Ширшина, которая называет себя «всенародно избранным» мэром, выбрана всего 10% избирателей города.
4. Сильная зависимость от местных бизнес-элит. Тут нынешний мэр в комментариях не нуждается. Сегодня только слабоумные не понимают зависимости и ангажированности Галины Ширшиной.

Проблемы реализации модели с использованием института сити-менеджеров

У института сити-менеджеров есть как сторонники, так и противники. Рассмотрим более подробно их основные аргументы.

Одним из главных аргументов противников института сити-менеджеров является утверждение, что данный институт отменяет прямые выборы главы муниципального образования (мэра) населением. Однако это не совсем так. Использование модели с сити-менеджером предоставляет на усмотрение местных органов власти вместо хорошо известного варианта — прямого выбора главы муниципального образования (мэра) непосредственно населением, ещё один, менее знакомый вариант народовластия — выборы главы муниципального образования (мэра) депутатами представительного органа власти из своего состава. Необходимо подчеркнуть, что в соответствии с частями 3 и 4 статьи 3 Конституции РФ народ может осуществлять свою власть как непосредственно, голосуя на выборах и референдумах, так и опосредованно через органы государственной власти и местного самоуправления. В данном случае народовластие осуществляется через представительные органы местного самоуправления, которые избираются непосредственно населением и им предоставляется право от имени этого населения выбирать из своего состава главу муниципального образования (мэра).

Такой порядок, безусловно, повышает роль и значение выборов депутатов представительных органов местного самоуправления.

Оппоненты данной модели утверждают, что прямые выборы населением глав муниципалитетов (мэров) — это демократический институт и отказ от них является в недемократической мерой. Тогда этим «любителям демократии» можно привести в пример выборы Президента, столь любимых ими, США, осуществляемые коллегией выборщиков.

Проистекают такие утверждения из непонимания сути действительного народовластия (демократии), которое заключается не в формате механизмов избрания, а в том, чтобы у каждого была открыта возможность обрести полноту концептуальной власти (https://informacenter.ru/2015/06/den-russia/), что обеспечит, независимо от форм избирательных процессов исполнение интересов народа и удовлетворение его долговременных стратегических потребностей. Демократические институты не должны препятствовать эффективному хозяйствованию. Альтернативой народовластию является власть того или иного меньшинства, обособившегося от общества, появившегося в этом обществе изнутри или пришедшее снаружи, которое охмуряет население теми или иными «плюшками». Однако такое возможно при концептуальной неопределённости населения, его концептуальном безвластии, что сегодня — актуальная проблема России, которой необходим новый «Ликбез» только теперь обеспечивающий управленческую грамотность всем.

В таких условиях выборность открытым голосованием населения «не тех» мэров нередко оборачивается затяжными конфликтами, а иногда и «войнами» между местным и региональным руководством. Всенародно избранные мэры (главы муниципальных образований), особенно крупных, самодостаточных в финансовом отношении, муниципальных образований, часто не считали, и в настоящее время не всегда считают, необходимым подчиняться решениям региональных органов государственной власти. Соперничество губернатора и мэра областного (краевого) центра стало уже чуть ли не традицией российской политической жизни. И их конфликт тем острее, чем более они концептуально определились, поскольку при несовместимости концепций, одна будет стремиться вытеснить другую.

Одним из возможных способов решить эту проблему, считают сторонники института сити-менеджеров, является возможность в соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 36 ФЗ-№ 131 отказаться от прямых выборов населением главы муниципального образования (мэра) и избирать его представительным органом местного самоуправления из числа его депутатов. В поддержку такого подхода говорит участившееся абсентеистское (от латинского absens, absentis — отсутствующий) поведение в российском обществе — уклонение граждан, являющихся субъектами избирательного права, от участия в голосовании при проведении выборов в различные органы государственной и муниципальной власти.

В связи с этим возникает естественный вопрос: а хотят ли сами граждане участвовать в голосованиях по любому вопросу, если у них, конечно при их концептуальной определённости, будут возможности контролировать исполнение избранной концепции общественного развития?

В настоящее время институт сити-менеджеров в ряде случаев не работает из-за отсутствия в муниципальном управлении достаточного количества квалифицированных кадров: как в аспекте профессионализма — опытных и грамотных специалистов в области административно-хозяйственной деятельности, так и в аспекте концептуальной властности — перспективно мыслящих руководителей, способных выражать в своей деятельности интересы трудового большинства. Практика свидетельствует, что прошло время либеральной эйфории 1990-х, когда во власть шёл кто угодно, с какими угодно целями, полагая, как либералы переврали высказывание Ленина, что каждая кухарка должна управлять государством. На самом деле лидер Советского государства В.И. Ленин говорил как раз об обретении концептуальной властности народом: Приведём цитату полностью:

Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством. В этом мы согласны и с кадетами, и с Брешковской, и с Церетели. Но мы отличаемся от этих граждан тем, что требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно, то есть к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту. (https://goo.gl/4VIGOW)

С этим нельзя не согласиться. И на данным момент более эффективным представялется переход на систему управления с сити-менеджером. Поскольку тогда контингент кандидатов на должности глав администраций муниципальных образований меняется — в сторону людей, всё же в большей степени владеющих ситуацией, знающих, как может развиваться экономика их муниципальных образований и более способных справиться с огромным объёмом разноплановой административно-хозяйственной работы, что однако не отменяет насущной потребности ликвидировать управленческую безграмотность всего населения.

В условиях модернизации экономики муниципальные образования должны стремиться к тому, чтобы жизнь у них становилась лучше не столько за счёт дотаций и иных трансфертов, получаемых из федерального и региональных бюджетов, сколько за счёт повышения качества управления, а это значит:

• повышать профессионализм действующих кадров,
• и, что особенно важно, создавать путём просвещения в обществе среду, способную выдвигать настоящих людей и профессионалов во власть.

Тогда, то что связано с высоким профессионализмом кадров — эффективной производственной деятельностью, в русле планов долгосрочного развития, новшествами (инновациями), новыми технологиями и умением работать с отечественными и иностранными инвесторами — будет само собой разумеющимся.

После долгого застоя в муниципальном управлении пришло время активной ротации управленческих кадров. И хорошей возможностью для этого является более активное использование института сити-менеджеров, ориентированного на создание инновационной экономики, ориентированной на удовлетворение естественных потребностей населения, основанной на эффективном использовании всех видов материальных, финансовых и трудовых ресурсов, обновлении основных фондов и повышении инвестиционной и деловой привлекательности муниципальных образований.

Анализ публикуемых материалов о деятельности института сити-менеджеров позволяет сказать, что зачастую в отечественных СМИ информация о данном институте не всегда носит объективный характер, очень много дается негатива и редко обращается внимание на позитивные стороны данного варианта управления.

Положительные моменты деятельности института сити-менеджеров

В качестве позитивных моментов деятельности института сити- менеджеров наиболее часто называют следующие:

• система управления муниципальными образованиями с использованием института сити-менеджеров позволяет разъединить, с одной стороны, стратегические и представительские полномочия, а с другой стороны, хозяйственно-административные функции в деятельности нынешних глав муниципальных образований (мэров) без потери демократических начал местного самоуправления.
• в настоящее время одной из ключевых задач модернизации отечественной экономики является проблема повышения эффективности муниципального управления. Возвращение профессионализма в систему местного самоуправления должно быть положено в основу социально-экономического развития муниципальных образований. Чему, судя по зарубежному опыту, в полной мере может способствовать более активное формирование в муниципальных образованиях РФ института сити-менеджеров;
• новшества, связанные с использованием института сити-менеджеров, не носят явного политического характера (хотя добиться этого не всегда удаётся). Многие из этих новшеств являются обобщением весьма масштабной отечественной и зарубежной практики местного самоуправления и базируются преимущественно на интересах населения, экономики и гражданского общества, а не каких-то политических партий;
• введение института сити-менеджеров в первую очередь направлено не на снижение авторитета глав муниципальных образований (мэров), а на освобождение их от избыточных административно-хозяйственных функций, на усиление профессионализации и повышение эффективности управления социально-экономическим развитием муниципальных образований;
• во многих муниципальных образованиях зашла в тупик модель местного самоуправления, ориентированная на всё большее огосударствление, на постоянную трансфертную поддержку со стороны федерального Центра и субъектов РФ.

Необходимо обратить внимание на то, что страсти по поводу использования института сити-менеджеров в основном разгораются в муниципальных образованиях, неблагополучных либо с экономической, либо с организационной точек зрения.

Как правило, в данных муниципальных образованиях муниципальная власть не смогла обеспечить эффективное социально-экономическое развитие или избранный населением мэр и его команда тратили значительные силы на противостояние с региональными органами власти, в том числе с губернатором.

В то же время в целом ряде муниципальных образований, где местная и региональная власть умеют находить компромисс (среди таких можно назвать Тюмень, Пермь, Псков…), введение института сити-менеджеров рассматривается как эффективный вариант управления.

Институт сити-менеджеров вводится в целях повышения уровня социально-экономического развития муниципальных образований, за счёт формирования более современной и эффективной структуры муниципальных органов исполнительной власти. А сами сити-менеджеры, по нашему мнению, должны назначаться преимущественно из беспартийных, независимых от местной и региональной власти граждан, которые хорошо проявили и зарекомендовали себя на руководящих должностях административной и хозяйственной деятельности.

Послесловие

В заключение следует подчеркнуть: институт сити-менеджеров стал реальностью, а в ряде случаев и фактором ускорения уже идущих позитивных перемен в муниципальном управлении. Он нашёл поддержку на политическом уровне, но ещё важнее то, что положительные моменты в деятельности института сити-менеджеров уже почувствовали и одобряют миллионы граждан во многих муниципальных образованиях. В условиях концептуальной неопределённости российского общества, он более эффективен, поскольку накапливает профессионализм в сфере управления.

Всё это может свидетельствовать о том, что процесс формирования института сити-менеджеров в муниципальном управлении России уже в ближайшие годы начнёт развиваться более высокими темпами.

Но заметим особо, что без масштабной просветительской деятельности по ликвидации управленческой безграмотности населения, открывающей народу возможность обрести концептуальную властность, самодержавное народовластие (суверенная демократия) будет невозможна. При отсутствии концептуальной властности и понимания народом механизмов управления обществом не имеет никакого значения посредством каких именно демократических процедур избираются разнообразные органы власти.