27 мая вступил в силу Федеральный закон N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

О необходимости и важности  реформы МСУ

Путь к итоговому варианту реформы МСУ — это постепенное сглаживание двух изначально выдвинутых версий реформы, подготовленных Институтом социально-экономических и политических исследовании (ИСЭПИ) после того, как в декабре прошлого года Президент в ходе ежегодного послания Федеральному собранию предложил обсудить возможности решения проблемы неэффективности МСУ в стране.

На заседании Госсовета при Президенте России в Иванове в мае 2014 года Владимир Путин отметил, что в ближайшее время субъектам федерации предстоит выстраивать оптимальную модель организации местного самоуправления. По его словам, важно, чтобы в основе отраслевого регионального законодательства лежала свобода выбора.

Сейчас первоочередная задача руководителей регионов — организовать диалог с муниципальными собраниями, с муниципальным сообществом, чтобы обсудить все содержательные вопросы, все нюансы преобразований. Результатом такой дискуссии должен стать закон об организации местного самоуправления в конкретном субъекте Российской Федерации. Думаю, что полгода — достаточный срок для того, чтобы обсудить и принять все необходимые акты во всех субъектах России,

— заявил глава государства.

Главное нововведение и отличие от действующего ФЗ-131 в том, что порядок выборов главы в регионе будет определяться законом субъекта РФ, а не на уровне отдельно взятых муниципальных образований.

Государственная Дума, приняв поправки в Закон  считает, что таким образом МСУ выведена из логики политического конфликта — между региональной властью и мэром, между мэром и городской думой — и можно настроить региональное звено управления и муниципальное звено управления на совместную работу в рамках общих социально-экономических и хозяйственных задач, а не на противостояние.

Законодатель предусмотрел следующие варианты:

Вариант №1:

Глава муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа) и депутаты избираются путём прямых выборов.

Вариант №2:

Депутаты муниципального образования (поселения, муниципального района, городского округа) избираются путём прямых выборов. Затем депутатами из своего числа назначается глава муниципального образования.

Законодатель предусмотрел следующие поправки в Федеральный закон ФЗ-131:

[dropcap]1[/dropcap] Регионам дано право самим уточнить норму представительства поселений и внутригородских районов при непрямых выборах (делегировании депутатов) городских дум и муниципальных районов — одинаково (например на каждый район одинаковое число депутатов) или пропорционально численности (например 1 депутат на 1 тысячу человек).

Однако законодатель идёт дальше, позволяя оставить на этом уровне и прямые выборы депутатов.

[dropcap]2[/dropcap]Законодатель  прояснил вопрос с выборами городских советов в 2014 году и дал переходный период на 6 месяцев для принятия регионами своих законов об организации МСУ и двухуровневых городах. Чтобы регионы организовали полноценное их обсуждение с населением, муниципальными сообществами, общественными объединениями.

В поправках отдельной статьей по факту вводится этот переходный период — субъекты должны принять свои законы в развитие ФЗ-131 в течение 6 месяцев.

[dropcap]3[/dropcap] Сроки прекращения полномочий прежних городских советов и районных советов должны устанавливаться регионами в своих законах, кто как захочет.

[dropcap]4[/dropcap] Предусмотрены гарантированные полномочия низового уровня МСУ (чтобы регион не мог их забрать наверх) и возможность дополнительных полномочий по усмотрению региона. Сейчас первой статьей закона как раз вводится эта логика «защищённых» полномочий, которые не могут быть отторгнуты у МСУ ни при каких обстоятельствах, а также сохраняется возможность дать муниципальным образованиям дополнительные, в том числе региональные, полномочия — с финансами.

[dropcap]5[/dropcap] Предложена модель деления городов на несколько районов (микрорайонов), то есть создания органов местного самоуправления первого уровня внутри городских округов. Это сделано с целью реализации предложениями Президента РФ В. Путина о приближении местной власти к населению на расстояние «вытянутой руки» и не предусматривает увеличение штатов чиновников и расходов с учётом перераспределения полномочий и функций.

Почему приняты и внесены поправки в Федеральный закон 131-ФЗ?

Реформа муниципальной власти, проведённая в 2003-2009 годах, выявила серьёзные системные недостатки: институциональные и финансово-экономические.

В рамках первого блока проявились недостатки устройства МСУ на так называемом втором уровне. Дело в том, что в соответствии с ФЗ-131 была создана двухуровневая система МСУ. Первый уровень составили городские и сельские поселения. Они территориально входят в муниципалитет второго уровня — муниципальный район.

Также существуют городские округа (это, как правило, крупные и средние города), выполняющие роль одновременно и поселения, и района. У этой системы есть ряд изъянов.

Во-первых, в крупных городах отсутствие первого уровня муниципалитетов (когда местное самоуправление осуществляется только на общегородском уровне) привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью (как это наблюдается в г. Петрозаводск). Так в Петрозаводске 1 депутат представляет интересы 10 тысяч человек, что физически невозможно.

Во-вторых, в крупных городах в последние годы применялась пропорциональная система выборов (то есть по партийным спискам), и это ещё больше отдалило депутатов от своих избирателей.

Самостоятельная и слабо контролируемая городским сообществом муниципальная власть нередко оказывалась малоэффективна, её деятельность сопровождалась коррупционными скандалами. Имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной «приватизации» имущества и т.д. Очевидно, что возникла необходимость в устранении разрыва между властью и горожанами.

В модификации закона нет ничего плохого, и не стоит искать в ней скрытые смыслы. Основная цель — это уход от политической повестки деятельности, связанной с муниципальными (городскими) нуждами. Кроме этого, развитие института сити-менеджеров является попыткой привлечь профессиональных управленцев к работе по развитию муниципальных образований, чтобы избежать прихода к власти людей ничего не понимающих в управлении.

При этом, стоит отметить, что институт политтехнологий развивается гораздо быстрее, нежели институт профессионального государственного и муниципального управления. Думается, что это вредит развитию в стране демократических процессов.

Демократия живёт сложной жизнью. Реформу местного самоуправления начинали со слепой веры в безграничные возможности демократии, которая, как волшебная палочка, перенесёт всех сразу в светлое будущее. Затем осознали, что сама по себе демократия не определяет успех общества. И тогда началось встречное движение — централизация власти. Наверное, наступит и обратный процесс — децентрализация и большая степень индивидуальной свободы. И это будет следующий шаг в развитии государства. В любом случае процесс демократизации общества неизбежен.

Однако чрезмерное увлечение избирательными технологиями дискредитирует выборы как элемент демократии, снижает явку и становится одним из поводов отмены прямых выборов на тех территориях, где население не в состоянии разобраться в играх политтехнологий.

В итоге реформы губернаторам даётся больше полномочий в выстраивании политического ландшафта, так они явно лучше контролируют региональные парламенты, чем городские советы, но выбор модели, в свою очередь, не должен стать предметом торга между региональной властью и законодательными собраниями — без учёта мнения муниципальных образований.

Принципы реформы призваны сделать муниципалитеты сильными, успешными, отвечающими интересам всех социальных групп и способными выполнять общегосударственные задачи в контексте тех целей, которые определены президентом на долгосрочную перспективу.

Анализ эффективности предлагаемых вариантов моделей управления МСУ

На основании сделанного анализа вариант, при котором депутаты района или округа выбираются из числа депутатов поселений первого уровня, а также глава (сити-менеджер) выбирается депутатами, на сегодняшний день считается более оптимальным и приемлемым с точки зрения интересов населения и крайне невыгоден олигархическим группировкам и их пособникам-депутатам.

О реализации поправок в Закон на территории Республики Карелия

Глава Республики Карелия Александр Худилайнен принял необходимые организационные меры по обязательному общественному обсуждению проводимой реформы местного самоуправления. В связи с этим была создана рабочая группа, которая совместно с муниципальным сообществом республики проводит работу по формированию и общественному обсуждению предполагаемой модели управления МСУ. Полагаем, что необходима консолидированная выработка управленческого решения совместно со всеми заинтересованными структурами и населением.

Между тем в Карелии группа депутатов ЗС РК в спешке и, скорее всего, по указанию определённых лиц подготовила и внесла в парламент свой законопроект по формированию органов МСУ в республике, без его предварительного обсуждения с представителями муниципалитетов и общественностью.

Руководители муниципальных образований в ответ направили в Законодательное собрание обращение, текст которого приводит информационное агентство «Республика». Инициатором обращения выступило Карельское региональное отделение Всероссийского совета местного самоуправления, а подписи под ним поставили 58 муниципальных руководителей, среди них главы как районов и районных администраций, так и поселений.

В данном обращении (http://rk.karelia.ru/politics/glavy-municipalitetov-prizvali-deputatov-zaksobraniya-ne-politizirovat-reformu-msu/) в частности сказано:

Глава нашего государства особо отметил необходимость формирования эффективной, доступной, не политизированной системы органов местного самоуправления, решающей конкретные проблемы жителей муниципальных образований.

Отвечая на обращение Президента России, в Республике Карелия развернуто обсуждение оптимальной системы формирования органов местного самоуправления во всех муниципальных районах с участием представителей общественных организаций и политических партий, депутатов Законодательного Собрания Республики Карелия и представительных органов муниципальных образований.

Предлагаем 25 июня 2014 года на совместном заседании Консультативного совета по вопросам местного самоуправления при Законодательном собрании Республики Карелия и Регионального совета Карельского регионального отделения «Всероссийский Совет местного самоуправления» провести обсуждение законопроекта Республики Карелия, отражающего консолидированную позицию муниципального сообщества республики о порядке формирования органов местного самоуправления и внести данный законопроект на рассмотрение депутатов Законодательного собрания Республики Карелия.

В связи с этим обращаемся к депутатам Законодательного Собрания с призывом отказаться от политизации важнейшего этапа развития местного самоуправления Республики Карелия и принять участие в обсуждениях положений Федерального закона N 136-ФЗ в муниципальных районах.

В чьих интересах написан законопроект, внесённый в Законодательное собрание?

Почему был вынесен на рассмотрение комиссии  законопроект, который не прошёл общественное обсуждение с муниципальном сообществом и населением, но при этом он подается от имени населения?

В своем обращении в Законодательное Собрание Республики Карелия муниципальное сообщество выразило возмущение и протест по поводу того, что несколько депутатов от своего имени пытаются протолкнуть на рассмотрение и утверждение безальтернативный законопроект о прямых выборах глав муниципальных образований, при этом ни один из этих депутатов не провёл общественные слушания и обсуждения с муниципальным сообществом.

Таким образом, становится ясно, что якобы заботясь о правах избирателей, данные депутаты преследуют другую цель — иметь в муниципальных образованиях свою послушную власть. Жители города Петрозаводска в реальности уже ощутили, что такое прямые выборы глав муниципальных образований: кто приходит к власти и кто реально управляет городом.

Это выразилось в результатах социологического опроса, где более 80% населения Петрозаводска дало негативную оценку деятельности мэра Г. Ширшиной.

http://www.gov.karelia.ru/vote/arh.shtml?fid=25&groupaid=845

Кроме того она заняла 71 место из 78 в рейтинге популярности мэров российских городов, что говорит о её крайней непопулярности среди людей и непрофессионализме, а также подчёркивает неэффективность Петрозаводской модели МСУ.

http://vse.karelia.ru/news/?id=26473

С целью продавливания необходимой мэру и партии «Яблоко» модели МСУ, в частности, был введён в заблуждение Экспертный совет. Модель двухуровневых городских округов не предусматривает раздувание штатов и увеличение расходов, однако предусматривает возможность получения услуги жителями города у себя в микрорайоне на расстоянии «вытянутой руки» — то есть пешеходной доступности.

На сегодняшний день на территории Республики Карелии нет единой модели управления МСУ: есть прямые выборы, есть назначение из состава выбранных населением депутатов. Таким образом на данный момент имеет место разбалансировка системы управления МСУ.

Поправки в ФЗ-131 как раз позволяют создать такую модель, которая бы действовала как единый управленческий механизм. Отсутствие такой единообразной модели управления МСУ находит негативное отражение и на социально-экономическом развитии региона.

Группа депутатов, поняв, что попытка протащить закон сорвалась, предложила провести референдум по данному вопросу и перенести его рассмотрение на осеннюю сессию.

Следует также отметить, что ими нигде не упоминается роль Главы региона.

Ещё раз вернемся к решению, принятому на заседании Госсовета при Президенте России по развитию местного самоуправления.

Было подчеркнуто, что для эффективной работы муниципальных органов власти требуется прямое участие губернаторов, заявил президент Владимир Путин на заседании Совета по развитию местного самоуправления. «Только при прямом участии глав субъектов Федерации заработает эффективно и муниципальный орган власти», — сказал президент.

Путин пояснил, что губернаторы должны оказывать содействие при делегировании (http://vz.ru/news/2014/5/26/688565.html) полномочий и передаче финансовых ресурсов. По словам президента, в настоящее время первоочередная задача глав регионов — организовать диалог с муниципальным сообществом.

Результатом такой дискуссии должен стать закон об организации местного самоуправления в каждом субъекте Федерации. Думаю, что полгода — достаточный срок для того, чтобы обсудить и принять все необходимые акты во всех субъектах России,

— сказал Путин.

Итак, необходимо участие в разработке законопроекта всего муниципального сообщества при прямом участии Главы региона.

Референдум, который предлагают провести депутаты, предусматривает только один ответ на несколько поставленных вопросов, а Президент чётко сказал, что надо организовать диалог с муниципальным сообществом, то есть должно быть организовано активное обсуждение в каждом муниципальном образовании, на региональных совещаниях совместно с депутатами всех уровней такой модели управления МСУ, которая бы позволила выстроить эффективную систему управления регионом в целом.

Вынесение на рассмотрение данного законопроекта на заседание комиссии лишний раз свидетельствует о том, что депутаты, используя свой депутатский мандат, пытаются принять законы, которые будут действовать в интересах определённых оппозиционных партий и олигархических структур, при этом демонстрируя, в очередной раз, свою управленческую безграмотность.

Что необходимо сделать для исполнения поправок в Закон?

Раз регионам теперь предоставлено право самим определять способы избрания глав муниципальных образований — напрямую населением или из состава представительного органа власти, а также формирования всех органов местного самоуправления на своей территории, то с учётом специфики и особенностей Республики Карелия, а именно:

• наличие политизации и грязные политтехнологии при проведении выборов в органы местного самоуправления,
• определённое влияние олигархических структур на результаты выборов,
• возможность прихода к власти людей, не владеющих азами управления,
• нехватка профессиональных управленцев,

То предлагается:

• подготовить и обсудить с населением, муниципальным сообществом, депутатами всех уровней законопроект, предполагающий назначение сити-менеджера из числа выбранных населением депутатов.

Проблему сити-менеджеров не следует политизировать. Это проблема подготовки профессиональных управленцев для работы в органах местного самоуправления. Там, где этим занимаются давно и всерьёз, например, в Тюменской, Тульской областях, этой проблемы не существует. Сити-менеджеры прекрасно взаимодействуют с избранными руководителями муниципалитетов, и никто не тянет одеяло на себя.

[unordered_list style=”bullet”]

• для решения вопроса нужно чётко разделить полномочия — конкретизировать характер и направления работы исполнительной и представительной власти на местах и высших должностных лиц соответствующих органов

При этом чётко определить, что председатель представительного органа — политик, а у руководителя администрации, сити-менеджера, совсем другой функционал, другие задачи. Самое главное качество для него — профессионализм.

Поскольку олигархи заинтересованы в продвижении своих людей и лоббировании своих интересов, начались целенаправленные действия по дезинформации населения с помощью подконтрольных СМИ и грязных технологий.

Таким образом, как показала практика, с момента действия федерального закона ФЗ-131, на сегодняшний момент оптимальной моделью управления МСУ является делегирование Главы муниципального образования из числа депутатов.